Texto publicado na revista poliTICs 11, dezembro de 2011.
A inevitabilidade da Internet acabou sendo aceita pelo governo brasileiro no início da década de 90, quando, além das pressões da comunidade acadêmica, um evento internacional incluiu a exigência de acesso à Internet no Acordo de Sede com a ONU. A Eco 92 foi o primeiro evento da Organização das Nações Unidas que contou com acesso à Internet (resultado de uma parceria ativa entre entidades civis e acadêmicas) e isso ajudou a viabilizar conexões permanentes entre a nascente rede acadêmica brasileira e as dos EUA. Atropelava-se assim na prática a política de Estado de adoção exclusiva do padrão de redes OSI/ISO.[1]
Pouco mais de um ano depois da decisão do governo federal de desenvolver uma espinha dorsal nacional dedicada ao ensino e pesquisa, e de novo respondendo a demandas de entidades civis e acadêmicas, o Ministério de Ciência e Tecnologia liderou a criação de uma comissão nacional para acompanhar e coordenar o desenvolvimento da Internet no país. O Comitê Gestor da Internet no Brasil (CGI.br) já nasceu, em maio de 1995, com uma missão bem mais ampla que o simples registro de nomes de domínio e distribuição de números IP.[2]
É importante destacar que o comitê nasceu também com a missão de preservar o “.br” como a identidade do Brasil na Internet, e como um bem da comunidade – ao contrário de muitos outros países que transformaram sua identidade na Internet em uma mercadoria, em muitos casos procurando competir no mercado de gTLDs.[3] Ademais, o Brasil passou a ser um dos poucos países em que a distribuição de endereços IP é feita por um organismo nacional de coordenação em vez de cada entidade ou empresa solicitar diretamente blocos de números IP ao registrador regional de números. Essa coordenação nacional adquire importância especial hoje, quando os endereços IPv4 esgotam-se e inicia-se a transição para o novo formato de endereçamento IPv6.
A iniciativa do CGI.br tornou-se ainda mais significativa a partir da portaria 148 do Ministério das Comunicações, que instituiu no mesmo mês de maio a Norma 004/95, ainda vigente, cujo objetivo é “regular o uso de meios da Rede Pública de Telecomunicações para o provimento e utilização de Serviços de Conexão à Internet.” Em essência, a Norma 4 definiu as bases para que os serviços Internet passassem a ser considerados como “serviços de valor adicionado”, portanto fora do alcance da legislação de telecomunicações – elemento essencial de política pública para o desenvolvimento de uma rede diversa, sem fronteiras, aberta à inovação permanente em todas as suas camadas.[4]
Desde então a missão geral do CGI.br tem sido atuar como formulador, orientador ou executor de políticas relacionadas ao desenvolvimento da Internet no país. O decreto original de criação destacava quatro campos de atuação: supervisionar o desenvolvimento dos serviços Internet; avaliar e recomendar padrões e procedimentos operacionais e técnicos; coordenar a designação de nomes de domínio “.br” e números IP; publicar estatísticas sobre a Internet. Os componentes técnicos e operacionais ficaram com a undação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo (Fapesp), que em parceria com o CGI.br (através de um projeto específico da fundação) organizou o sistema de distribuição e anúncio de nomes e números e passou a arrecadar os respectivos recursos.
O CGI.BR ATUAL E A CRIAÇÃO DO NIC.BR
No final de 2002 entidades civis e acadêmica construíram uma proposta de aprofundamento da representação e dos objetivos do CGI.br, entregue a representantes da Casa Civil em fevereiro de 2003. O governo federal decidiu então nomear um comitê de transição para “estudar e propor um novo modelo de governança da Internet no Brasil”. Desse comitê fizeram parte tanto membro antigos do CGI.br como representantes que defendiam novas propostas. O resultado deste processo foi sacramentado no decreto 4.829, de 3 de setembro de 2003, que definiu ma estrutura pluralista de governança em que os membros não governamentais da comissão teriam maioria e seriam escolhidos pelos seus próprios setores ou grupos de interesse,[5] e melhor precisou suas atribuições, entre as quais estão, resumidamente:
• estabelecer diretrizes estratégicas relacionadas ao uso e desenvolvimento da Internet no Brasil;
• estabelecer diretrizes para a organização das relações entre o governo e a sociedade, na execução do registro de nomes de domínio, na distribuição de endereços IP e na administração pertinente ao domínio “.br”;
• propor programas de pesquisa e desenvolvimento relacionados à Internet, que permitam a manutenção do nível de qualidade técnica e inovação no uso, bem como estimular a sua disseminação em todo o território nacional;
• promover estudos e recomendar procedimentos, normas e padrões técnicos e operacionais, para a segurança das redes e serviços de Internet;
• articular as ações relativas à proposição de normas e procedimentos relativos à regulamentação das atividades inerentes à Internet;
• ser representado nos fóruns técnicos nacionais e internacionais relativos à Internet;
• adotar os procedimentos administrativos e operacionais necessários para que a gestão da Internet no Brasil se dê segundo os padrões internacionais aceitos pelos órgãos de cúpula da Internet;
• deliberar sobre quaisquer questões a ele encaminhadas, relativamente aos serviços de Internet no País.
Na proposta feita pelas entidades civis ao governo Lula em 2003, incluiam-se os seguintes princípios norteadores da governança da Internet no Brasil: promoção do acesso universal à rede, aos equipamentos e à capacitação para seu uso efetivo; promoção dos direitos humanos, com destaque para os direitos de comunicação e a liberdade de expressão; defesa de princípios democráticos na governança da Internet no Brasil e no mundo; estímulo à participação da sociedade brasileira na governança da Internet; estimulo ao debate público sobre os temas relevantes gerados pela Internet; operação segura e confiável da infraestrutura da Internet no Brasil; promoção de condições que favoreçam um ambiente democrático para o desenvolvimento econômico da Internet no Brasil; defesa dos direitos dos consumidores.
A mudança iniciada em 2003 culminou em 2005 com a formalização da sociedade civil sem fins d lucro, de direito privado, Núcleo de Informação e Coordenação do .BR (NIC.br) – que assumiu a partir de 5 de dezembro de 2005 as funções administrativas e técnicas antes delegadas à Fapesp. A partir de então o NIC.br passou a receber as contribuições anuais resultantes da designação de nomes de domínio “.br” e de endereços IP.
O Estatuto do NIC.br define três categoria de associados:
1. associados fundadores: os membros do CGI.br, em exercício quando do ato de constituição do NIC.br e também por ocasião da aprovação deste Estatuto (01 de junho de 2010), e que apuserem suas assinaturas na respectiva ata;
2. associados especiais: aqueles que, embora não fossem membros do CGI.br quando da constituição do NIC.br, venham sê-lo posteriormente;
3. associados honorários: aqueles associados fundadores ou especiais que deixarem de ser membros titulares do CGI.br, e aqueles que, convidados pelos associados fundadores ou pela Assembléia Geral, ou ainda por proposta da maioria dos membros do CGI.br, além de atenderem os requisitos de admissão especificamente previstos neste estatuto hajam prestado relevantes serviços à Internet do Brasil, publicamente reconhecidos como de extraordinária qualidade.
Há portanto uma razoável flexibilidade sobre quem pode ou não ser associado. A instância máxima decisória do NIC.br é a Assembléia Geral, composta por todos os associados fundadores, especiais e honorários, e é o órgão supremo com poderes para deliberar, em última instância, sobre quaisquer assuntos de interesse do NIC.br. Esta assembléia reune-se anualmente para uma avaliação dos trabalhos e finanças do NIC.br e para eleger a cada dois anos os membros do Conselho de Administração – a instância que acompanha regularmente os trabalhos da entidade, composta de sete membros entre os conselheiros titulares do CGI.br em exercício na data da eleição: três conselheiros titulares do CGI.br (em exercício na data da eleição) e seus suplentes representando o governo; quatro conselheiros titulares não governamentais, que escolherão seus quatro suplentes. O Conselho de Administração elege seu presidente, define um Conselho Fiscal (com função de assessoria), e escolhe os membros da Diretoria Executiva (cargos executivos remunerados).
Assim, embora o NIC.br seja uma sociedade civil de direito privado sem finalidade lucrativa, seu control está em mãos da comissão pluralista CGI.br criada pelo governo federal. Para uma entidade com um patrimônio de centenas de milhões de reais gerado exclusivamente pelas contribuições de usuários de nomes de domínio e endereços IP (sendo portanto recursos de natureza privada), essa forma de representação e estrutura são novidade no Brasil e, no seu campo, não são conhecidos paralelos em outros países. Destaque-se, no entanto, que toda essa estrutura institucional deriva-se de um decreto governamental, o que torna até a continuidade de um projeto estratégico dessa magnitude para o país dependente de decisões do Poder Executivo.
Deve-se acrescentar que o próprio processo de escolha dos representantes de governo e de eleição dos membros não governamentais (a cada três anos) depende de editais federais. O processo de renovação dos membros não governamentais do CGI.br deveria ter sido realizado em 2010, mas por conta da transição entre governos foi concluído somente em fevereiro de 2011. Essa transição praticamente paralisou os trabalhos do CGI.br até que o governo homologasse os resultados da eleição (em maio de 2011) e terminasse a escolha dos membros governamentais para a nova gestão. Isso não afetou a operação do NIC.br, mas dificultou o andamento de decisões relevantes e a própria presença do CGI.br em foros internacionais.
A atuação do CGI.br e da equipe do NIC.br nos diversos temas da governança da Internet tem sido destacada em foros internacionais como, entre outros, a ICANN e os derivados da Cúpula Mundial da Sociedade da Informação (WSIS), como o Fórum de Governança da Internet (IGF).[6] Um exemplo muito significativo oi um esforço de mais de um ano para formular princípios orientadores para a atuação do CGI.br e do NIC.br, bem como para a Internet no Brasil. O resultado foi um exemplo de consenso pluralista, sintetizado em dez princípios que tornaram-se uma referência nos debates internacionais sobre governança da Internet. Os “Princípios para a Governança e Uso da Internet no Brasil” foram também o ponto de partida do Marco Civil da Internet atualmente em discussão no Congresso.[7]
OS RECURSOS
Toda a operação do NIC.br e os custos do CGI.br são cobertos pelos recursos arrecadados com a distribuição de nomes de domíno “.br” e endereços IP. Em 11 de novembro de 2011 o serviço de registro (registro.br) mostrava 2.715.889 domínios registrados.[8] A distribuição dos 10 domínios de primeiro nível (DPNs) mais procurados é mostrada na tabela abaixo.
No Brasil hoje há mais de 300 mil sociedades civis sem fins de lucro normalmente registradas (associações, fundações, institutos, centros, sindicatos, partidos, entidades educacionais e religiosas etc), com grande maioria de entidades civis (70% ou mais) de cunho religioso.[9] No entanto, o DPN “.org.br” (subdomínio do “.br” voltado exclusivamente a entidades sem fins de lucro) tem pouco mais de 45 mil domínio registrados – cerca de 15% ou menos do total de entidades. Já os DPNs “.com.br” e “.net.br” são irrestritos e juntos representam mais de 94% dos domínios registrados.
O número de registros “.gov.br” (apenas 1.202) pode parecer pequeno, mas esse DPN é administrado pelo próprio governo federal e é estruturado através de subdomínios. Por exemplo, sob o “.sp.gov.br” estão todos os domínios oficiais do estado de São Paulo, inclusive os de seus 645 municípios.
Grosso modo, a arrecadação bruta anual do serviço de registro, lembrando que a manutenção de cada domínio custa R$30/ano, deve aproximar-se em 2011 de R$80 milhões (alguns DPNs não pagam ou pagam menos de R$30, mas sua porcentagem no total é irrisória). Cobertos todos os custos de operação da organização, é possível que em 2011 haja um excedente bruto de cerca de R$30 milhões.
OS PROJETOS
A atividade primordial do NIC.br é a operação do sistema de nomes e números brasileiro. Para isso o NIC.br, através do serviço conhecido como registro.br, mantém um sistema considerado mundialmente como de excelência. O registro.br utiliza softwares de código aberto em grande medida desenvolvidos pela própria equipe, e treina operadores de domínios de outros países na adaptação e uso do sistema – o exemplo mais recente é o da Argentina, que deverá adotar os sistemas do NIC.br para o “.ar”. O datacenter do NIC.br é estado-da-arte e os servidores de nomes e números são redundantes, com espelhos em outras cidades e outros países, para garantir operação contínua e sem falhas do DNS (Sistema de Nomes de Domínio) brasileiro.
O registro.br também mantém em seu datacenter espelhos de servidores de nomes de outros países, como da Alemanha (“.de”). Um segundo datacenter está em construção para ampliar a segurança operacional do sistema. Opera ainda todo o sistema técnico de atribuição de endereços IP do LACNIC (o registro regional de números IP da América Latina e Caribe).
O NIC.br vai além, no cumprimento dos objetivos gerais do CGI.br relacionados ao desenvolvimento da Internet no país. Além de apoiar eventos nacionais e internacionais relacionados à governança da rede e ao desenvolvimento das tecnologias de informação e comunicação (TICs) – como os eventos da FISL, da SBC, da escola regional de governança South-SSIG, de preparação regional para o Fórum de Governança da Internet (IGF), e até mesmo a secretaria geral do organismo assessor dos governos (GAC) na ICANN –, o NIC.br mantém projetos estruturantes cruciais para a Internet no Brasil, tais como:
CEPTRO.br – mantém os pontos nacionais de troca de tráfego (PTT.br), uma referência mundial em seu campo, operando de forma neutra e sem fins de lucro, contribuindo ortemente para reduzir o custo de trânsito entre redes – hoje já são 17 pontos de troca de tráfego entre espinhas dorsais da Internet brasileira nas principais cidades, pelos quais passa um tráfego agregado total de até 70 gigabits por segundo (Gb/s). O CEPTRO.br desenvolve e opera sistemas de medição da qualidade da banda larga e, através do projeto IPv6.br, mantém uma equipe de acompanhamento e formação técnica para a transição do sistema de endereçamento IPv4 para IPv6. Em convênio com o Observatório Nacional, opera o servidor de tempo brasileiro (NTP.br).
CETIC.br – este é o principal centro brasileiro de estatísticas sobre uso e desenvolvimento da Internet no Brasil, seguindo padrões internacionais de produção e sistematização de dados. Publica anuários com estatísticas setoriais de uso e penetração da rede.
CERT.br – centro de monitoramento e treinamento em segurança da rede, operando em parceria com a rede mundial de CSIRTs. É o principal centro de formação de gestores de segurança de redes do país.
W3C.br – o NIC.br apoia e sedia o escritório brasileiro do consórcio W3C, referência mundial em navegabilidade, acessibilidade e interoperabilidade da Web.
O NIC.br apoia ainda o GTER (Grupo de Trabalho de Engenharia e Operação de Redes) e o GTS (Grupo de Trabalho de Segurança de Redes), além de participar ativamente da IETF (Internet Engineering Task Force). Os recursos ainda cobrem os custos de participação de conselheiros do CGI.br e do NIC.br, bem como de suas equipes, em vários eventos e foros internacionais relativos à governança da Internet e seu desenvolvimento técnico, além dos custos de viagem e estada para o funcionamento dos conselhos.
O EXCEDENTE
Com toda essa atividade intensa e altamente qualificada, ainda assim á um excedente anual de recursos. A este deve-se agregar um grande volume de recursos retidos pela Fapesp, desde a época em que a fundação paulista administrava o registro de domínios para o CGI.br (até o final de 2005) Estima-se que os recursos excedentes retidos unilateralmente pela Fapesp ultrapassem hoje R$200 milhões. Já o excedente acumulado pelo NIC.br desde o início de sua operação (2006 a 2011) chega a quase R$140 milhões. Note-se que o excedente do NIC.br não pode ser considerado disponível na sua totalidade. É preciso garantir recursos de segurança para a operação dos serviços em situações de emergência ou em decorrência de mudanças drásticas no perfil de uso de nome de domínio. Se o valor dessa reserva estratégica for de R$100 milhões, ainda assim haveria um excedente total (incluindo o valor retido pela Fapesp) estimado em mais de R$240 milhões de reais. Como já mencionado, esses são recursos de natureza privada, ou seja, não podem (ou não deveriam) ser apropriados pelo poder público.
Desde antes mesmo da criação do NIC.br, o CGI.br tem conduzido sem êxito um processo de negociação para obter da Fapesp acesso ao excedente unilateralmente retido. Esta negociação tem sido conduzida sem sucesso por representantes governamentais do CGI.br, de um lado, e por diretores e conselheiros da Fapesp do outro – não tem havido nessas negociações participação dos conselheiros não governamentais. O CGI.br demorou para tomar uma iniciativa mais incisiva, que concretizou-se finalmente em ma demanda judicial formal contra a Fapesp, em outubro de 2010. A Fapesp respondeu em novembro de 2010 (depois das eleições presidenciais), destacando a necessidade de envolvimento do governo federal no processo de transferência de recursos – o que não faz sentido, considerando a natureza privada desses recursos. A resposta foi encaminhada ao escritório jurídico encarregado de acompanhar o processo.
Na verdade, as negociações conduzidas até agora resultaram apenas na reafirmação, por parte da apesp, que os recursos retidos permanecerão como estão. Nas infrutíferas negociações para apoiar projetos de interesse do CGI.br, diretores e conselheiros da Fapesp chegaram a indicar que os recursos (que não são da Fapesp) só poderiam ser usados em projetos de natureza acadêmica de acordo com os critérios da própria Fapesp. Ainda mais, houve a sugestão que os recursos deveriam ser distribuídos a projetos em proporção aos valores arrecadados com nomes de domínio para cada estado – na prática assegurando que a maior parte dos recursos teria que ser designada a projetos do estado de São Paulo. Projetos estruturantes de alcance nacional ou mesmo local podem ser formulados e conduzidos fora dos grilhões rígidos e conservadores da academia – a exigência de “excelência acadêmica” como elemento definidor desses projeto não faz sentido. Além disso, o “.br” é um bem da comunidade brasileira e não apenas paulista.
Nesse período, o CGI.br esboçou uma política para apoio a projetos da sociedade que só agora começa a ser concretizada (através de um primeiro edital para apoio a projetos de livros e coleções, já realizado). Projetos apresentados pelo CGI.br à Fapesp não obtiveram resposta desta entidade, tendo sido na prática sumariamente recusados depois de quase dois anos de tramitação. Mesmo se fosse aprovado na íntegra o conjunto desses projetos, o valor seria inferior a 15% do excedente acumulado total atual. No entanto, esse excedente acumulado não pode continuar assim – é injusto para uma nação com tantas necessidades urgentes de alavancagem de iniciativas estruturantes para o desenvolvimento da rede em seus vários níveis que, se escolhidas com critérios cuidadosos, tal como as ações já mencionadas que o próprio NIC.br promove, terão impacto muito significativo
UMA PROPOSTA: FUNDO DE ALAVANCAGEM DAS TICS
No atual governo a política de governança pluralista do sistema brasileiro de nomes e números deve continuar. Um dos pontos a ser muito melhorado é o dinamismo no gerenciamento e designação do significativo excedente de recursos financeir acumulados. É preciso insistir que a representação do governo federal no CGI.br foi bem menos incisiva do que deveria na busca de caminhos para o uso apropriado desse excedente no apoio a projetos de alavancagem das TICs para o desenvolvimento humano no país – que é parte da missão do CGI.br tal como definida nos decretos de sua criação.
Um risco adicional pode advir de um processo que se arrasta há quase dez anos, movido por procuradores federais motivados por deputados do Rio Grande do Sul, que busca determinar que os recursos arrecadados pelo CGI.br são públicos.
No entanto, o TCU concorda que os recursos arrecadados com a distribuição de nomes “.br” não são públicos. O CGI.br tem defendido com argumentos claros e irrebatíveis que esses recursos são da sociedade, gerados por um sistema de distribuição de nomes e números administrado por entidade civil de direito privado sob a supervisão de uma comissão pluralista com representação de todos os setores. A governança de nomes e números não se refere a um serviço de telecomunicações e sim essencialmente à administração do sistema brasileiro de nomes e números da Internet, operada, ao contrário da maioria dos outros países, sem finalidade lucrativa e com o excedente voltado para o desenvolvimento da Internet no país.
Entre os cenários para resolver estruturalmente esse impasse estão alguns que podem derivar-se de experiências relevantes de outras organizações similares. De fato, para citar um exemplo, a Nominet (organismo britânico que administra o “.uk”) decidiu recentemente criar uma fundação (Fundação Nominet) para utilizar parte do excedente arrecadado com a concessão de nomes de domínio em projetos de interesse social. Esta foi inaugurada em fevereiro de 2010 e seus estatutos e objetivos podem servir de referência para que o CGI.br pense na criação de uma fundação semelhante.
Deste modo, seria criada uma estrutura institucional dedicada exclusivamente a apoiar projetos que realizem a missão do CGI.br, com visibilidade, transparência e governança pluralista. Uma porcentagem do excedente retido pela Fapesp, além de contribuições do próprio NIC.br, seriam transferidas para a fundação, que prestaria contas anualmente sobre a alocação dos recursos em projetos. Lições importantes sobre a estrutura de governança e administração da fundação podem ser obtidas da iniciativa da Nominet e de outras entidades similares em outros países.
Outro cenário seria que o próprio NIC.br assumisse essa missão, criando para isso as estruturas de governança e administração necessárias. Neste caso, uma porcentagem dos excedentes seria alocada em uma linha orçamentária específica, constituindo m fundo – digamos, o Fundo para Alavancagem das TICs para o Desenvolvimento Humano – cujos resultados seriam os mesmos da fundação antes sugerida.
Seja qual for o formato adotado, um volume razoável de recursos daria força para a busca de recursos adicionais que poderiam ampliar o fundo através de parcerias nacionais e internacionais. Uma estrutura bem montada de alocação do excedente com projetos exitosos pode ainda demonstrar na prática e com grande alcance a importância de preservar a lógica participativa, bem como a missão do CGI.br atual.
Enfim, com a estrutura de governança e gerênci proposta, a fundação (ou o fundo) facilitaria que projetos da sociedade tenham acesso a recursos que são da sociedade e estão retidos por indefiniçõe – tanto do lado do governo federal quanto da Fapesp. Ao criar-se um mecanismo conhecido e estruturado de apoio a projetos, o CGI.br poderá dar uma resposta pública adequada a pressões crescentes para que esses recursos deixem de ser indevidament retidos, em risco até de serem absorvidos pelo Estado, tal como já ocorreu com o FUST (transformado que foi na prática em bitributação dos serviços de telecomunicações).
1. A chamada arquitetura OSI (Open Systems Interconnection), Camadas OSI ou Interconexão de Sistemas Abertos foi o modelo adotado pela ISO (Organização Internacional para Padronização).
2. O CGI.br original era formado por 12 membros indicados pelos ministérios da Ciência e Tecnologia e das Comunicações, representando governo, setor privado, usuários e a academia. Ver https://cgi.br
3. Domínios de topo genéricos, como “.com”, “.net” e outros, em geral comercializados por empresas vendedoras de nomes de domínio sediadas nos EUA.
4. O apoio do CGI.br à Norma 4 foi reafirmado na Resolução CGI.br/RES/2011/004/, de 16 de setembro de 2011 – ver https://cgi.br/regulamentacao/resolucao2011-004.htm
5. O conselho passou a ter 21 membros, assim distribuidos: oito do governo federal; um do Fórum Nacional de Secretários Estaduais para Assuntos de Ciência e Tecnologia; um representante de notório saber em assuntos de Internet; quatro representantes do setor empresarial; quatro representantes das entidades civis sem fins de lucro; três representantes da comunidade científica e tecnológica. A coordenação é assumida pelo representante do Ministério da Ciência e Tecnologia.
6. Sobre a ICANN, ver https://icann.org. O processo WSIS pode ser acompanhado em https://itu.int/en/itu-wsis/Pages/default.aspx. Sobre o IGF, ver https://intgovforum.org
7. Ver https://cgi.br/regulamentacao/resolucao2009-003.htm. Sobre o Marco Civil, ver https://pt.wikipedia.org/wiki/Marco_Civil_da_Internet
8. Para estatísticas periodicamente atualizadas, ver https://registro.br/estatisticas.html
9. Vanessa Campagnac, “As organizações não-governamentais (ONGs) e o mercado de trabalho”, XV Encontro Nacional de Estudos Populacionais, ABEP, Caxambu (MG): setembro de 2006.